Lois de 1971 : retour sur 50 ans de réglementation de la formation professionnelle (Jean-Philippe Cépède, Centre Inffo)

L'année 2021 est marquée par l'anniversaire des 50 ans des lois dites « Delors » de 1971. Ces lois ont posé les bases du dispositif de la formation professionnelle continue (FPC) que nous connaissons encore aujourd'hui. Cependant, entre 1971 et aujourd'hui, plusieurs réformes sont intervenues pour compléter et adapter cette réglementation aux besoins des évolutions de la société, de l'économie et du marché du travail.

Le Quotidien de la formation - Que reste-t-il des principes des lois de 1971 ^{[ 1 ]}Loi n^o 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente ; Loi n° 71-576 du 16 juillet 1971 relative à l'apprentissage ; Loi n°71-577 du 16 juillet 1971 d'orientation sur l'enseignement technologique ; Loi n° 71-578 du 16 juillet 1971 sur la participation des employeurs au financement des premières formations technologiques et professionnelles. ?

 Jean-Philippe Cépède - Si l'on retient l'essentiel, il faut mettre en avant la définition des obligations des entreprises dans la formation des salariés et la reconnaissance du rôle des partenaires sociaux dans leurs évolutions. A partir des années 70, les entreprises participent financièrement au développement de la formation professionnelle continue. Il s'agit d'une contribution fiscale originale puisqu'elle fixe un minimum de dépenses de formation à réaliser sur une année, et l'année suivante, dans une déclaration fiscale (n° 2483), les entreprises de 10 salariés et plus doivent rendre compte à l'administration de la réalité des dépenses effectuées. Ce mécanisme a porté ses fruits puisque, très vite, les dépenses moyennes des entreprises ont dépassé largement le minimum légal. Cette moyenne cache naturellement des disparités entre les petites et les grandes entreprises. Mais finalement, peu d'entreprises n'ayant pas atteint ce minimum de dépenses versent la différence au Trésor public. Cela s'explique aussi par les mécanismes de collecte et de mutualisation mis en place dès cette époque, assurés par des organismes paritaires agréés (les fonds d'assurance formation – FAF) ou des associations de formation patronales (les Asfo).

Cette contribution est fondamentale dans la construction du dispositif car elle permet de financer les mécanismes d'accès à la formation des salariés : le plan de formation et le congé de formation qui existaient déjà avant les lois de 1971. Et par là même, de rémunérer les salariés durant leur formation, concrétisant ainsi le principe d'assimilation du temps de formation des salariés à du temps de travail rémunéré par l'employeur.

Les lois Delors entérinent également les principes du dialogue social sur la formation à deux niveaux dans les entreprises : celui de la consultation des représentants des salariés sur la politique de formation de l'employeur et celui de la négociation sur la formation par les syndicats même si, au niveau de l'entreprise, ce n'est pas obligatoire.

Il faudra attendre les années 80 pour que la définition de l'action de formation entre dans le Code du travail

Dernier constat : cette contribution va faire émerger une offre de formation qui, dans un premier temps, n'est pas réglementée mais qui au fur et à mesure va être de plus en plus encadrée. A l'époque, il s'agissait de mettre en œuvre des stages de formation dont la définition était donnée par l'administration dans la fameuse circulaire du 4 septembre 1972 relative à la participation des employeurs : « Il résulte des termes mêmes de la loi que les actions de formation à prendre en compte pour la participation doivent revêtir la forme de stages, c'est-à-dire de périodes d'études théoriques ou pratiques ayant pour but la formation professionnelle continue et organisées conformément à une progression préalablement établie. » Il faudra attendre les années 80 pour que la définition de l'action de formation entre dans le Code du travail par un décret tout d'abord, et la loi, ensuite.

QDF - Les lois de 1971 ont été régulièrement modifiées, réformées. En quoi se distingue la réforme de 2018 ?

 J.-P. C. - En effet, très vite au cours des années 1970, les lois de 1971 ont été complétées, enrichies. Les années 80, 90 et 2000 ont connu aussi des réformes importantes avec les transformations des organismes paritaires, l'apparition d'un nouvel acteur  - les Régions, dotées d'une compétence générale en matière de formation professionnelle continue -, et la création du compte personnel de formation (CPF) et du conseil en évolution professionnelle (CEP).

Si les dernières réformes de 2003, 2009 et 2014 opèrent des mutations importantes, la loi Pénicaud de 2018 se distingue des précédentes car elle est aussi fondatrice comme celles de 1971. Elle transforme le cadre en obligeant les acteurs à fonctionner autrement. On peut le démontrer avec les deux grandes nouveautés suivantes.

Jamais le législateur n'a été aussi loin dans la mise en place d'un système de pilotage coordonnée des contributions des entreprises. Il est confié à France compétences qui reprend le principe du quadripartisme du Cnefop (Conseil national de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles) mais sans lui donner le même rôle. Cet établissement public exerce notamment la gestion de toutes les contributions des entreprises : FPC et apprentissage. Il supervise et régule le financement des différents dispositifs de formation proposés aux entreprises : du recrutement des primo-entrants sur le marché de l'emploi, à la réinsertion des demandeurs d'emploi en passant par l'adaptation, la promotion et la reconversion ou la transition professionnelle des salariés en poste. Cependant, il n'a pas la mission du Cnefop de définir une stratégie nationale coordonnée mise en œuvre par l'État, les Régions et les partenaires sociaux ^{[ 2 ]}Article L6111-1 modifié et L6123-1 abrogé..

L'autre grande ambition est la structuration de l'offre de formation en clarifiant d'une part, le rôle des organismes de formation de celui des organismes certificateurs et en distinguant, d'autre part, les formations certifiantes préparant à des certifications enregistrées dans l'un des deux répertoires (le Répertoire national des certifications professionnelles – RNCP et le Répertoire spécifique – RS) des autres formations pouvant aboutir à des attestations de formation. Il faut souligner que cette refondation des certifications repose sur plusieurs principes qui vont permettre à la commission de la certification professionnelle (CCP) de France compétences de réguler les enregistrements et leur renouvellement (tous les cinq ans) mais aussi aux commissions paritaires consultatives dans lesquelles siègent les partenaires sociaux d'exercer pleinement leur pouvoir en émettant, si nécessaire, un avis non conforme aux propositions de diplômes ministériels sur lesquelles ils ont à se prononcer.

Dernier pilier fondateur : le compte personnel de formation (CPF) monétisé qui représente une évolution majeure pour faire de ce droit au financement du coût de la formation un droit universel transférable d'un statut à un autre. Mais il y a encore beaucoup à faire pour lui donner toute sa place parmi les autres dispositifs d'accès à la formation.

QDF - Quelles perspectives se dégagent de ces 50 ans d'évolution du dispositif de la formation professionnelle ?

J.-P. C. - Ce qui frappe, tout d'abord, c'est qu'il est toujours en construction. Cela s'explique par son ambition : « Permettre à chaque personne, indépendamment de son statut, d'acquérir et d'actualiser des connaissances et des compétences favorisant son évolution professionnelle, ainsi que de progresser d'au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle » (article L6111-1). Ce lien explicite que doit avoir le projet de formation avec l'emploi suppose l'accès à des prestations garantissant la construction d'un parcours sécurisé.

Comment organiser ce parcours à tous les moments de la vie professionnelle ?

Les dispositifs mis en place répondent à cette question. Cependant, ils pourraient encore évoluer. Comment adapter ce parcours à tous les besoins de formation et à toutes les situations face à l'évolution de l'emploi ? Les prestations d'information, d'orientation, de positionnement, de validation des acquis, de bilan de compétences, de formation et d'évaluation ont été définies. Cependant, elles ne sont pas toujours connues ou mises en œuvre. Il reste beaucoup à faire pour faciliter l'accès à la formation.

Ensuite, ces 50 ans de réglementation sont marqués par la consolidation progressive d'un droit à la certification tout au long de la vie. Cette expression n'est pas dans le Code du travail, mais elle pourrait y figurer à côté de la formation tout au long de la vie (article L6111-1) ou de l'orientation tout au long de la vie (articles L6111-3 à L6111-5). Au fur et à mesure qu'a été réformé le dispositif de la formation continue, la question de l'accès à la qualification professionnelle et à la certification professionnelle a été posée. La réforme de 2018 a concentré l'usage des contributions des entreprises au financement de dispositifs de formations certifiantes. Elle définit de nouvelles responsabilités aux organismes certificateurs qui devront proposer des certifications professionnelles construites en blocs de compétences, répondant aux besoins du marché du travail. Les prestataires de formation préparant à ces certifications devront adapter leur offre à ces nouveaux référentiels, et pour répondre à l'optimisation des dépenses de formation, offrir plus largement l'accès par la validation des acquis de l'expérience (VAE).

Ces 50 ans révèlent aussi une évolution du débat sur le droit individuel à la formation. Le congé individuel de formation, droit emblématique de 1971 renforcé en 1984, a été complété par l'expression, « droit individuel transférable et garanti collectivement » utilisé en 1999 dans le rapport de Nicole Pery ^{[ 3 ]}La formation professionnelle : diagnostics, défis et enjeux. Contribution du secrétariat d'État aux Droits des femmes et à la Formation professionnelle. Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux Droits des femmes et à la Formation professionnelle. 1999. et la question de la sécurisation des parcours professionnels lui a succédé.

Il restera à résoudre la question délicate du financement de la rémunération maintenue.

Si le CPF a répondu à la question de la transférabilité du droit individuel, il ne lui offre que partiellement une garantie collective par son compteur en euros et ses possibilités d'abondement. Le CPF ne contient pas de mécanismes de rémunération. Le versement d'une rémunération suppose une articulation avec un autre dispositif : l'accord de l'employeur ou l'accord de prise en charge d'un projet de transition professionnelle pour les salariés. Les droits aux allocations d'assurance chômage ou l'accord du conseiller Pôle emploi pour les demandeurs d'emploi. Les Transitions collectives (TransCo) en cours de déploiement expérimental jusqu'en 2022 pourraient être sources d'inspiration pour déterminer les conditions d'une prise en charge de la rémunération sur la base d'un projet de reconversion sécurisée. Il restera à résoudre la question délicate du financement de la rémunération maintenue.

Pourquoi ne pas envisager d'ajouter une contribution conventionnelle minimale de branche obligatoire dont le montant pourrait être augmenté par voie d'accord ?

Ce sujet du financement de la formation par les entreprises sera forcément abordé. Les évolutions ont été nombreuses : augmentation du montant, disparition de la part variable, modification des affectations et des répartitions. De nouvelles initiatives dans ce domaine pourraient être prises. Actuellement, à côté de la contribution légale, il est prévu un « financement direct » de l'entreprise (article L6131-1). Les branches professionnelles ont la possibilité de négocier des contributions conventionnelles. Pourquoi ne pas envisager d'ajouter une contribution conventionnelle minimale de branche obligatoire dont le montant pourrait être augmenté par voie d'accord ? L'enjeu serait l'usage de cette contribution qui pourrait être plus ou moins encadré et en tout cas à la main des branches professionnelles pour répondre à leurs priorités.